이 누리집은 대한민국 공식 전자정부 누리집입니다.
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NDC3.0이란?
파리협정의 온도 목표는 산업화 이전 대비 지구 평균온도 상승을 2℃보다 훨씬 아래(well below)로 유지하고, 나아가 1.5℃로 억제하는 것이다. 파리협정은 각 국가에게 글로벌 온도 목표를 달성할 수 있는 국가별 기여분이라고 할 수 있는 국가 온실가스 감축목표(Nationally Determined Contributions: NDCs)를 5년마다 제출하도록 하고 있다. 첫 번째 라운드의 NDC라고 할 수 있는 NDC 1.0은 2015년 파리협정 타결을 전후로 국가들이 제출하였던 2025년 또는 2030년 감축목표였다. NDC 2.0은 2020년 전후로 상향된 국가별 2030년 감축목표를 의미한다. 우리나라를 포함한 많은 국가들이 장기 탄소중립 목표에 기반하여 기존의 2030 감축목표를 상향한 NDC 2.0을 발표하였다. 파리협정에 따라 NDC에 대한 세 번째 라운드가 돌아왔다. 우리나라를 포함한 모든 당사국은 2025년 2월까지 2035년 목표에 대한 NDC 3.0을 유엔기후변화협약 사무국에 제출하도록 요청받았다.
이 글은 우리나라의 2035년 국가 온실가스 감축목표, 즉 NDC 3.0의 설정 방향에 대해 검토한다. 먼저, 우리나라의 온실가스 배출 구조와 그동안 우리나라의 온실가스 감축목표 설정 경과 및 그 근거를 살펴본다. 다음으로 2023년 당사국 총회에서 도출된 첫 번째 글로벌 이행점검(global stocktaing: GST)의 주요 결과를 검토하고, 기후변화에 관한 정부간 협의체(IPCC) 제6차 평가보고서가 제시한 주요 온도 목표별 배출량 경로에 기반하여 우리나라의 기존 NDC를 평가하고 NDC 3.0에 대한 범위를 제시한다. 추가적으로 부문별 상향식 목표 설정과 글로벌 배출허용총량(carbon budget: 이하 탄소예산)에 기반한 해석의 방향도 제시한다.
우리나라의 온실가스 배출량 추이
우리나라의 온실가스 배출량은 1990년 2억9천2백만 톤에서 1998년 외환위기 시기를 제외하고는 꾸준히 증가하여 2018년 7억2천7백만 톤(1990년 대비 약 150% 증가)으로 정점에 도달하였다([그림 1] 참조). 이후 코로나 직후 반등이 있었던 2021년을 제외하고는 감소하는 경향을 보여 2022년 6억5천4백만 톤 정도를 배출하고 있다. 우리나라의 일인당 온실가스 배출량은 2018년 기준으로 연간 약 14톤이다. 전 세계 평균 7톤의 약 2배에 해당하는 수치이다. 우리나라의 1인당 배출량이 다른 국가에 비해 특별히 큰 이유는 높은 소비수준의 영향도 있지만, 제조업 수출에 기반한 우리나라 경제구조의 영향이 크다.
<그림 > 한국의 온실가스 배출량 추이 및 구조 (1990∼2022년)
2018년 기준으로 산업부문의 배출량 비중은 약 37%(전 세계 평균은 약 18%), 전력을 생산하는 전환 부문의 비중은 약 38%이다. 전력의 절반 이상을 산업부문에서 소비한다는 사실을 고려하면 우리나라 온실가스 배출량의 55% 이상은 산업부문의 활동에서 기인하고 있다. 우리나라 산업부문 중 배출량 비중이 높은 철강, 석유화학, 시멘트 업종은 항공 및 화물 부문 등과 함께 대표적인 난감축(hard-to-abate) 업종인데, 이는 우리나라의 감축을 어렵게 하는 여건 중의 하나이다. 2022년까지의 실적에서도 이러한 경향은 간접적으로 확인할 수 있다. 전환 부문은 2018년 배출량 2억6천5백만 톤에서 2022년 배출량 약 2억천4백만 톤으로 약 20% 감축했지만, 산업부문은 2018년 2억6천만 톤에서 2022년 2억4천6백만 톤으로 약 6% 정도만 감축하였다. 2022년 기준으로는 산업부문의 배출량 비중이 38%, 전환 부문이 33%, 수송부문이 15%, 건물 부문이 7% 정도를 차지하고 있다.
우리나라의 감축목표 설정 경과
우리나라는 2009년 11월 코펜하겐 당사국 총회를 앞두고 2020년 온실가스 배출량을 BAU(Business as Usual) 배출량 대비 30%를 감축하여 감축후 배출량 5억4천3백만 톤을 달성한다는 목표를 발표하였다. 국내 감축 잠재량에 대한 분석에 바탕을 두었지만, 30%라는 숫자는 2007년 IPCC 제4차 평가보고서(Assessment Report 4: AR4)의 내용을 참고하였다. 당시 국제사회의 장기 온도 및 온실가스 농도 목표는 2℃와 450ppm이었다. AR4는 이 목표를 달성하기 위해 개도국은 2020년 BAU 배출량으로부터 상당한 이탈(substantial deviation), 선진국은 1990년 대비 25∼40% 감축이 필요하다고 추정하였다. 상당한 이탈의 정량적 수치는 IPCC 보고서 저자들이 별도로 발표한 논문에서 15∼30% 수준으로 밝혀졌다. 우리나라는 개도국에 속하지만, 선진국과 개도국 중간에 있다는 위치를 고려하여 개도국 감축 요구량 중 최대치인 30% 감축 목표를 설정하였다.
2030년 온실가스 감축목표는 2015년 이후 몇 차례 강화되었는데, 처음 설정한 목표는 파리협정을 위한 협상이 진행되던 2015년 6월 설정한 BAU 대비 37% 감축한 5억3천6백만 톤이었다. 국내 감축 잠재량 분석에 기반한 잠정적 결정은 25.7%이었으나, 기존 2020년 목표 5억4천3백만 톤보다는 진전되어야 한다는 국제사회와 미국을 비롯한 주요국의 압력으로 인해 급하게 37%로 상향하였다. 짧은 기간에 새로운 국내 감축수단 발굴이 어려웠기 때문에 25.7%와 37% 사이의 간극은 국외 감축으로 충당한다는 제안이 채택되었다. 하지만, 이 양이 9천6백만 톤으로 너무 많다는 지적이 계속되었다.
2018년 우리나라는 2030 NDC 달성을 위한 로드맵을 수정하면서 국내 감축을 증대하고, 2030년 산림흡수량 2천2백만 톤까지 추가하여 국외 감축의 양을 천6백만 톤까지 줄였다. 바람직한 조치로 평가되었다. 또한, 우리나라는 2050 탄소중립 전략(Carbon Neutral Strategy)을 2020년 12월에 유엔에 제출하면서 2030년 목표의 형태를 BAU 대비에서 2017년 대비 24.4%로 변경하였다. 목표 배출량은 5억3천6백만 톤으로 동일하게 유지하였다. 2021년 9월에 제정된 탄소중립·녹색성장기본법은 2030 목표를 2018년 대비 35% 이상이라고 법제화하였고, 2021년 11월에 발표한 2030 NDC 상향안에서는 2018년 대비 40%로 확정하였다.
우리나라가 40%라는 목표를 설정한 이유는 우리나라의 기준연도 2018년에서 탄소중립 목표 시점인 2050년까지 선형으로 감축할 경우, 2030년까지 37.5%를 감축해야 하는데, 이보다 더 의욕적인 목표를 설정한다는 취지였다. 2023년 4월 확정된 제1차 국가 탄소중립·녹색성장기본계획은 40%라는 국가 감축목표는 유지하고, 부문별 목표를 일부 조정하였다.
2050년 탄소중립 목표는 2020년 10월 문재인 전 대통령의 국회 시정연설에서 선언되었다. 2018년 10월 IPCC의 1.5도 특별보고서가 발간된 후, EU를 비롯한 선진국을 중심으로 2050년, 2045년 탄소중립 목표가 줄줄이 선언되었다. 2020년 9월에는 중국이 2060년 탄소중립 목표를 10월에는 일본이 2050년 탄소중립 목표를 이미 발표한 상황이었다. 우리나라도 기후위기의 심각성과 우리나라의 국제적 위치를 고려하여 2050 탄소중립 목표를 발표하였다.
제1차 글로벌이행점검의 주요 결과 반영 필요
파리협정의 온도 목표를 확실히 달성하기 위해서는 국가별로 감축량 또는 탄소예산을 할당하는 하향식(top-down) 접근이 필요하다. 하지만, 파리협정은 국가별 목표 설정에 있어서 국가별 여건을 고려한 NDC라는 상향식(bottom-up) 접근을 채택하고 있다. 하향식 접근을 채택한 교토의정서(Kyoto Protocol)의 한계를 극복하고 개도국까지 모두 감축에 동참시키기 위한 고육지책이라고 할 수 있다. 파리협정은 글로벌 온도 목표와 상향식 NDC의 비정합을 보완할 수 있는 두 가지 장치를 마련하였다. 5년마다 글로벌 이행점검을 수행하여 국가별 감축목표 강화를 독려하는 것과 장기저탄소발전전략(Long-term Low Greehouse Gas Emission Development Strategy: LEDS)을 수립하여 장기 전략 하에서 중단기 감축목표 설정과 이행을 추진하도록 하였다. 또한, 파리협정을 체결한 제21차 당사국총회(Conference of the Parties: COP)는 IPCC에 1.5도 특별보고서를 작성하게 하여 국가별 여건에 따라 2045, 2050, 2060, 2070 탄소중립을 선언하게 하는 계기를 만들었다.
첫 번째 글로벌 이행점검은 2021년 말부터 2023년 12월까지 거의 만 2년에 걸쳐 시행되었고 그 결과가 2023년 12월 두바이에서 개최된 제28차 당사국 총회에서 확정되었다. 각 국가의 NDC 3.0은 이러한 결과를 반영하고, 결과가 어떻게 NDC에 반영되었는지에 대한 설명을 포함하여야 한다. 각 국가의 NDC에 반영되어야 할 감축과 관련된 글로벌 이행점검 결과의 핵심적인 내용은 다음과 같다.
① 가장 최근의 2030 NDC 목표가 모두 달성되면, 2030년 배출량은 2019년에 비해 2% 감축에 그칠 것으로 보이며 전 세계 온도는 장기적으로 2.1∼2.8℃의 상승이 예상된다.
② 2020년 말 기준의 정책으로는 위의 NDC 배출량보다 높은 수준의 배출량이 예측되므로 이 격차를 시급히 해소하는 것이 필요하다.
③ 전 지구의 배출량 전망이 아직 1.5℃ 목표와 부합하지 않으며 기존 NDC 목표의 완전한 이행과 함께 더 높은 수준의 NDC 목표가 필요하다.
④ 1.5℃ 목표 달성을 위한 탄소예산을 이미 누적 배출량이 4/5 정도 차지하였으며, 잔여 탄소예산이 빠르게 소진되고 있다.
⑤ IPCC 제6차 평가보고서가 말한 것처럼, 1.5℃ 목표를 달성하기 위해서 글로벌 탄소배출량은 2019년 대비 2030년 43%, 2035년 60% 감축이 필요하며, 2025년 이전 배출량 정점 도달 및 2050년 탄소중립 달성이 필요하다는 감축경로를 재확인하였다.
⑥ 재생에너지 3배 확대, 에너지효율 2배 개선, 무탄소 발전 가속화, 화석연료 단계적 감축, 수송 및 non-CO2 배출 감축, 화석연료 보조금 단계적 폐지 등을 당사국에 촉구한다.
⑦ 차기 NDC는 각 국가의 여건에 비추어 최신의 과학에 기반하여 1.5℃ 목표와 장기저탄소 발전전략에 부합하도록 설정한다.
위의 7 가지 결과를 포괄적으로 담고 있는 요구 사항은 마지막 내용인 1.5℃ 목표 및 장기저탄소 발전전략과의 부합성이라고 할 수 있다. 우리나라 장기저탄소 발전전략의 핵심은 2050 탄소중립 목표이므로 장기저탄소 발전전략과 부합성은 곧 2050 탄소중립 목표와의 부합성이라고 할 수 있다.
우리나라의 기존 감축 목표 평가 및 2035 NDC 범위
우리가 그동안 설정한 목표가 파리협정의 온도 목표 달성을 위한 전지구적 배출량 목표와 어느 정도 부합하는지를 확인해 보도록 하자. IPCC 제6차 보고서는 1.5℃ 목표를 50% 이상으로 달성하기 위해서는 6가지 온실가스 기준으로 전세계 배출량이 2019년 대비 2030년 43%, 2035년 60%, 2040년 69%, 2050년 84% 감축이 필요하다고 추정하였다(<표 1> 참조). 우리나라의 2030년 NDC는 2019년 순배출량(net emissions) 대비 2030년 순배출량 기준으로 34.2% 감축이다. 이 수치는 IPCC가 추정한 1.5℃ 달성을 위한 2030년 평균적인 감축목표 43%에 9% 포인트 가량 못 미치고, 2℃ 목표 달성을 위한 2030년 평균적인 감축목표 21%보다는 13% 포인트 가량 강한 목표이다. 1.5℃ 목표의 범위로 보았을 때는 <표 1>의 괄호 안에 표시된 95% 분위인 34%보다 미미하게 높은 수준이다.
1.5℃ 목표를 달성하기 위해 2050년에 2019년 대비 필요한 감축 수준은 6대 온실가스 기준으로 84%이고 이산화탄소 기준으로 99%이다. 우리나라는 6대 온실가스 기준으로 2050 탄소중립 목표를 설정했기 때문에 2050년 목표는 전 세계 1.5℃ 배출량 목표보다 높은 수준이라고 할 수 있다. 종합하자면 2030년 목표는 2℃ 달성을 위한 전 세계 감축율 평균보다는 높지만, 1.5℃ 달성을 위해 요구되는 평균보다는 낮다. 하지만, 장기적으로 2050년 목표는 1.5℃ 달성을 위해 요구되는 전 세계 평균보다 높은 수준이다.
<표1> 글로벌 온도 목표 달성을 위한 주요 연도별 글로별 배출량 감축율 목표
* [ ]안은 5분위부터 95분위까지의 달성 확률을 의미(출처: IPCC 제6차 평가보고서(2022))
제1차 글로벌 이행점검의 요구 사항인 1.5℃ 목표와의 부합성, 장기저탄소 전략 목표와의 부합성을 반영하는 2035 NDC를 설정하기 위해서는 2030년 목표에서 존재하는 글로벌 평균 감축목표와의 격차를 줄이는 방향으로 진행되어야 한다. 2030년 목표가 1.5℃ 목표를 위한 글로벌 평균에 미치기 어려운 이유는 난감축 업종의 비중이 큰 현재의 여건을 반영한 것이지만, 2050년 탄소중립 목표는 1.5℃ 목표를 위한 글로벌 평균보다 높다는 사실을 생각하면 우리나라의 2035년, 2040년, 2045년 감축목표는 1.5℃ 목표 달성을 위한 글로벌 평균에 도달하고 상회하는 경로로 가야 할 것이다.
이 방향으로 가기 위해서 우리나라의 2030년 목표는 2035년 목표는 <표 1>에서 표시된 95분위인 2019년 대비 49%에서 평균인 60% 사이에서 결정되는 것이 적절할 것으로 보인다. 2018년 총배출량 기준으로는 53~63% 감축이다. 목표 배출량으로 환산하면 3억3천8백만 톤에서 2억6천5백만 톤 수준이다. 참고로 우리나라의 2030년 목표 배출량 4억3천6백만 톤에서 2050년까지 선형으로 경로를 설정하였을 때, 2035년의 목표 배출량은 약3억2천7백만 톤이고 이는 2018년 총배출량 대비 55% 감축에 해당한다. 또한, 2018년 기준연도 배출량에서 2050 탄소중립까지 선형으로 감축할 경우에는 2018년 총배출량 대비 2035년 53%의 감축목표가 요구된다.
부문별 상향식 감축목표 도출을 위한 방향
2020년에 2018년 대비 40% 목표에서 2035년 53~63%로 상향하기 위해서는 이에 부합하는 의욕적이고 달성 가능한 부문별 목표가 뒷받침되어야 한다. 부문별로 일관성이 있는 여러 가지 2035년 감축 시나리오를 설정할 필요성이 있는데, 그 시나리오들의 요건 중의 하나는 부문별 2050 탄소중립 목표와의 부합성이 되어야 한다. 우리나라는 2021년 11월 2050년 탄소중립 시나리오 A와 B를 발표하면서 부문별 시나리오와 2050년 목표를 설정한 바 있다. 2035년 국가 감축목표가 2050 탄소중립 목표에 부합하기 위해서는 2035년 부문별 감축 시나리오가 2050년 부문별 탄소중립 시나리오 A 또는 B와 일관성이 있어야 한다. 추가적으로 2023년 당사국 총회에서 합의하고 글로벌 이행점검에 반영된 대로 재생에너지 3배 확대, 에너지효율 2배 개선, 무탄소 발전 가속화 등의 2030년에 대한 목표가 추세적으로 2035년까지 강화되는 부문별 목표를 설정해야 한다.
글로벌 탄소예산에 기반한 해석
우리나라의 온실가스 감축목표를 평가할 때, 잔여 탄소예산에 기반하는 경우가 있다. 최근 헌법재판소에서 진행된 기후소송에서도 2030년 목표에 글로벌 탄소예산 개념을 국가별로 할당하여 적용하는 것이 적절한지가 쟁점 중의 하나였다. IPCC 제6차 보고서에 따르면 50%의 확률로 1.5℃ 목표를 달성하기 위해서는 2020년부터 남아 있는 글로벌 탄소 예산이 이산화탄소 기준으로 5,000억 톤이라고 평가되고 있다(<표 2> 참조). 다른 온실가스까지 포함할 경우, 1.5℃ 글로벌 탄소 예산은 최대 7,200억 톤까지 증가할 수 있다.
이러한 글로벌 탄소 예산을 국가별로 할당하는 것은 다양한 기준이 존재할 수 있으며 그 기준에 따라 국가의 유불리가 크게 차이 난다. 할당 기준으로는 인구, 경제력 수준, 현재 배출량 수준, 누적 배출량 수준 등을 고려할 수 있는데, 인구 기준으로는 개도국에 유리하고 현재 배출량 수준으로 할 때는 우리나라를 포함한 선진국에 유리한 기준이 된다. 따라서, 글로벌 탄소 예산을 특정 기준에 의해 국가별 목표를 설정하는 것은 기후변화 국제협상에서 합의가 불가능할 뿐 아니라 자국의 여건에 비추어 공동의 그러나 차별화된 책임과 각자의 역량에 따라 NDC를 설정하도록 한 파리협정의 기본 원칙에도 부합하지 않는다. 그럼에도 불구하고, 기후위기가 시급하고 글로벌 탄소예산은 과학에 기반한 개념이기 때문에 우리가 어느 정도의 탄소 예산을 사용하고 있는지에 대한 확인은 필요하다.
<표2> 온도목표에 따른 글로벌 탄소예산
출처: IPCC 제6차 평가보고서 (2022)
우리나라 입장에서 상대적으로 작은 할당을 받을 수 있는 지표는 인구 기준이고, 많은 할당을 받을 수 있는 지표는 현재 배출량이다. 따라서, 2019년 인구 기준 할당량과 배출량 기준 할당량을 확인해 보도록 한다. 2019년 세계 인구가 77억1천만 명이고 우리나라의 인구는 약 5천2백만 명이기 때문에 우리나라의 인구 비율은 0.67%이다. IPCC 제6차 보고서에 의하면 2019년 전 세계 온실가스 순 배출량은 590억 톤이고, 우리나라의 순 배출량은 6억6천3백만 톤 정도이다. 따라서 2019년 기준 배출량 비율은 1.12%이다. 50%의 확률로 1.5℃ 목표를 달성할 수 있는 글로벌 탄소 예산을 온실가스 기준으로 최대 7,200억 톤으로 해석한다면 우리나라의 할당량은 인구 기준 약 49억 톤, 배출량 기준 약 81억 톤으로 계산된다. 1.7℃ 글로벌 탄소 예산을 온실가스 기준으로 1조700억 톤으로 해석한다면, 인구 기준 할당량은 72억 톤, 배출량 기준 할당량은 120억 톤이다.
2020년부터 2022년까지의 배출량 실적의 합이 18억8천만 톤이고, 국가 기본계획에서 설정한 2023년부터 2030년까지 목표 배출량의 합은 45억9천만 톤이어서, 우리나라가 2020년부터 2030년까지 사용하게 되는 누적 배출량의 합은 64억7천만 톤이다. 2030년부터 3050년까지 선형으로 탄소중립에 도달하는 경우, 2031년부터 2050년까지 배출하게 되는 누적 총량은 41억5천만 톤이다. 이 경우 2020년부터 2050년까지 우리나라가 배출하게 되는 누적 총량은 106억2천만 톤이다. 이 누적 총량은 1.5℃ 달성 글로벌 탄소 예산을 배출량 기준으로 할당한 수준보다 많으며, 1.7℃ 글로벌 탄소 예산의 배출량 기준 할당량 120억 톤보다는 낮은 수준이다. 하지만, 106억2천만 톤은 인구 기준 할당량인 49억 톤, 72억 톤과는 큰 차이가 있는 수치이다. 이러한 차이를 줄이기 위해서는 2030년까지의 배출량 목표를 초과 달성할 수 있는 방안을 찾아서 이행하고, 2030년 이후 목표를 가능한 선형 아래로 설정하여 달성하는 것이 필요하다.
2050년 탄소중립 목표까지 선형 이하 경로로 가야...
IPCC 제6차 평가보고서는 '향후 10년 동안 시행되는 선택과 행동이 수천 년간 지구에 영향을 미칠 것'이라고 경고했다. 이러한 맥락에서 제28차 당사국 총회에서는 파리협정에 의한 첫 번째 글로벌 이행점검의 결과를 도출하며 당사국에게 내년 2월경까지 글로벌 1.5℃ 목표와 장기저탄소 발전전략에 부합하는 2035년 NDC 제출을 요청하였다. IPCC 제6차 평가보고서는 1.5℃ 목표 달성을 위해 2019년 대비 2030년 전 세계 평균적으로 43%의 감축이 필요하고 확률적으로 95분위에서 5분위로 34∼60%를 제시하였다. 2035년은 평균적으로 60% 감축이고, 95분위에서 5분위 범위는 49~77% 범위이다.
우리나라의 2030년 목표는 2019년 순 배출량 대비 2030년 34.2%이다. IPCC 보고서가 제시한 95분위 근처의 목표이다. 우리나라의 2050년 탄소중립 목표는 6대 온실가스를 기준으로 넷제로인데, 이 목표는 IPCC 보고서의 2050년 평균적인 감축율 84%보다 높은 수치이다. 대표적인 난감축 업종을 포함한 산업부문의 배출량 비중이 전 세계 평균의 2배라는 우리의 여건을 고려하면서 글로벌 1.5℃ 목표에 기여하기 위해서는 IPCC 보고서가 제시한 평균적인 감축률과의 격차를 좁혀가면서 2050년이 되기 훨씬 전에 1.5℃ 배출량 경로의 평균적인 감축률을 초과해야 한다. 이러한 경로를 밟아야 우리나라의 2050 탄소중립 목표에 도달할 수 있다. 이러한 방향하에서 2035년 목표는 2019년 순배출량 대비 49∼60% 사이, 2018년 총배출량 기준으로는 53~63% 사이에서 결정하는 것이 적절한 것으로 보인다.
구체적인 목표는 상향식 접근을 통한 2035년의 부문별 감축 시나리오 분석을 통해 결정해야 한다. 부문별 시나리오를 작성할 때는 부문별 2050년 탄소중립 목표와의 일관성을 고려해야 한다. 또한, 제28차 당사국 총회에서 합의한 2030년까지의 재생에너지, 에너지효율, 무탄소 전원 등의 목표 추세가 2035년까지 가속화되는 목표를 수립할 필요가 있다. 이러한 목표를 수립하더라도 우리나라는 우리가 현재 처한 여건 때문에 다른 나라에 비해 글로벌 탄소 예산의 일부를 상대적으로 많이 사용하게 될 가능성이 높다. 이를 줄이기 위해서는 2030년까지의 목표 배출량을 초과 달성할 방안을 마련하고 2030년 이후의 경로를 최소한 선형 아래로 설정할 필요성이 있다.
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