이 누리집은 대한민국 공식 전자정부 누리집입니다.
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취재 : 넷제로프렌즈 제3기 정아민
숨 쉬는 것도 돈이 되는 시대다. 무슨 이야기냐면 숨 쉬는 데 필요한 공기 중 '이산화탄소'에 가격이 매겨진다는 것이다. 일상에서 우리가 내뿜는 이산화탄소에 값을 매길 수는 없지만 산업 현장에서는 이야기가 달라진다. 공장과 발전소 등에서 방출되는 막대한 양의 이산화탄소는 기후변화를 가속시키는 주범으로 지목되기 때문이다. 더 많이 내뿜으면 더 많은 비용을 치르고, 덜 내뿜으면 남는 '권리'를 팔아 수익을 낼 수 있다. 탄소가 거래되는 시장, 이른바 ‘탄소배출권 거래제’는 이미 현실이 됐다. 한국 역시 이 시장에 발을 담근 지 10년. 그렇다면 지금 ETS(탄소배출권 거래제)는 잘 작동하고 있을까? 그리고 이 제도는 정말 탄소를 줄이고 있을까?
‘탄소배출권 거래제’, 영어로는 ETS(Emissions Trading System). 정확한 제도명은 ‘온실가스 배출권거래제’다. 하지만 온실가스 중 이산화탄소(CO₂)가 차지하는 비중이 가장 큰 만큼 ‘탄소’는 사실상 온실가스 전반을 대표하는 상징적 표현으로 통용된다.
배출권거래제는 정부가 기업에 온실가스를 배출할 수 있는 권리(배출권)를 부여하고, 이를 기업 간에 사고팔 수 있도록 만든 제도다. 이른바 ‘탄소시장’이라 불리며, 환경과 경제 사이의 균형을 모색하는 기후 정책 수단이다. 제도의 핵심 원리는 할당량보다 적게 배출한 기업은 남은 배출권을 시장에 팔고, 초과 배출한 기업은 추가 배출권을 사야 하는 것이다. 즉, 감축 여력이 있는 기업은 줄이고, 그렇지 못한 기업은 비용을 부담하는 구조다. 정부는 이를 통해 전체 온실가스 배출 총량을 통제하면서도 시장 메커니즘을 활용해 감축 비용은 최소화할 수 있다는 점을 유도한다. 거래 대상이 되는 온실가스는 모두 6가지다. 대표적인 이산화탄소(CO₂)를 포함해 메탄(CH₄), 아산화질소(N₂O), 수소불화탄소(HFCs), 과불화탄소(PFCs), 육불화황(SF₆) 등이 이에 해당된다. 배출량은 직접 배출(공정 등에서 발생한 온실가스)과 간접 배출(전력 사용 등으로 발생한 간접 온실가스)을 모두 포함해 산정된다.
한국은 2015년, 세계에서 7번째로 배출권거래제를 본격 시행해온 국가다. 제1차 계획기간(2015~2017)에는 제도의 연착륙에 방점을 찍고, 전체 배출권을 무상으로 할당했다. 이월·차입·상쇄 배출권 등의 유연성 기제를 도입해 초기 부담을 낮췄던 것이 특징이다. 제2차 계획기간(2018~2020)에 접어들면서 정부는 감축 의무를 강화하고, 배출 허용 총량과 할당 기준을 상향 조정했다. 시장 조성자 도입과 이월 제한 기준 신설로 수급 불균형 문제도 개선하며, 배출권거래제가 단순한 시범 운영을 넘어 실질적 감축 수단으로 자리 잡기 시작했다.
현재 진행 중인 제3차 계획기간(2021~2025)에는 ‘탄소중립’ 목표가 제도에 반영됐다. 정부는 2019년 발표한 기본계획을 바탕으로 유상 할당 비중을 약 10%까지 늘리고, 총 배출권 수량 조정 등 시장 기능 강화에 나섰다. 특히 2021년 10월에는 2030년까지 2018년 대비 온실가스 40% 감축 목표를 선언했는데, 이에 따라 배출권 총량 조정, 이월 제한 완화, 시장 활성화 방안 등이 순차적으로 시행되며 한국 ETS는 정책 목표에 맞춰 유연하게 진화 중이다. 한편, 배출권거래제 적용 범위도 확대돼 현재는 국가 온실가스 배출량의 약 74%를 관리하고 있다. 배출효율기준 할당과 유상 할당 비율을 단계적으로 높여 기업의 감축 노력을 이끌고 있으며, 시장 조성자와 증권사 참여로 거래량은 초기 대비 약 20배 증가했다. 이런 변화 덕분에 2018년 이후 국가 온실가스 배출량이 점차 줄어드는 성과 또한 나타나고 있다.
(출처=국회예산정책처 NABO Focus / 제작=정아민 기자)
한국 ETS가 제도적 진화를 거듭하는 사이, 세계 주요국들도 이미 저마다의 배출권거래제(ETS)를 통해 탄소에 ‘가격’을 매기는 중이다. 특히 유럽연합(EU), 중국, 영국은 제도의 규모와 영향력, 그리고 국제 탄소시장에서의 위상 면에서 가장 주목할 만한 사례로 꼽힌다.
가장 오래된 ETS는 유럽연합(EU)에서 출발했다. 2005년 도입된 EU ETS는 현재 전 세계에서 가장 규모가 크고, 구조적으로도 가장 정교한 탄소시장으로 평가된다. EU 전체 배출량의 약 40%를 ETS로 규제하며, 유상 할당 중심의 배출권 거래를 통해 감축 유인을 시장에 내장시켰다. 특히 EU는 2030년까지 2005년 대비 온실가스 배출량을 62% 감축하겠다는 목표를 세우고, 매년 전체 배출권 총량을 감축하는 방식으로 시장을 운용하고 있다. 여기에 더해, 2026년부터는 탄소국경조정제도(CBAM)를 본격 시행해, 역외 국가로부터 수입되는 고탄소 제품에 탄소 비용을 부과할 예정이다. 이는 국내 기업에게도 직접적인 영향을 미치는 조치로, 한국 ETS의 국제 경쟁력과 연계 필요성을 다시금 환기시키고 있다.
한편 중국은 세계 최대의 온실가스 배출국이자, 동시에 세계 최대 규모의 배출권 거래 시장을 보유한 나라다. 2021년 전국 단위 ETS를 공식 출범시킨 중국은 현재 전력 부문에만 제도를 적용하고 있지만, 점차 철강·시멘트·화학 등 주요 산업군으로 범위를 넓혀가고 있다. 초기에는 무상 할당 위주의 설계로 기업들의 부담을 줄였지만, 감축 압박이 커짐에 따라 점차 유상 할당 확대, 배출 총량 설정 등 ‘시장 기능’ 강화 조치들을 도입 중이다. 중국 ETS는 아직 제도적 완성도 면에서는 EU에 비해 초기 단계지만, 규모 면에서는 이미 세계 1위이며, 향후 국제 탄소시장 협력에서도 핵심 축으로 작용할 가능성이 크다.
영국은 2021년 EU를 탈퇴한 이후 독자적인 UK ETS를 출범시켰다. 제도 설계는 EU ETS와 유사하지만, 자체적인 감축 경로와 할당 방식으로 운영된다. 특히 영국 정부는 자국 내 감축 목표를 EU보다 더 높게 설정하고 있으며, 배출권 가격도 유럽 ETS보다 높은 수준을 유지해 ‘탄소 감축 유인’을 강하게 작동시키고 있다. 향후 EU의 탄소국경조정제도인 CBAM과 유사한 국경 조정 메커니즘 도입이나, EU ETS와의 재연계 가능성 등도 검토 중이다.
(출처=국회예산정책처 NABO Focus)
배출권거래제는 단순한 환경 규제를 넘어 글로벌 경제 질서를 재편하는 핵심 축으로 자리 잡고 있다. EU의 탄소국경조정제도(CBAM), 중국과 미국의 탄소시장 확대, 파리협정 제6조에 따른 국제 탄소 거래 체계 논의까지, 배출권은 환경을 넘어 무역과 산업, 외교 전반에 깊숙이 영향을 미치며 중요성이 커지고 있다.
그러나 한국에서는 제도 시행 10년이 지난 지금도 여전히 해결해야 할 과제들이 남아 있다. 배출권 가격이 낮게 형성되면서 실질적인 감축 유인이 부족하다는 지적이 제기되고, 유상 할당 비율이 낮아 기업의 책임이 약화되고 있다는 우려도 크다. 거래가 충분히 활발하지 않아 시장 기능이 제대로 작동하지 않는다는 평가도 나온다.
일각에서는 ETS가 본래의 환경 보호 수단이 아니라, 자칫 투기 대상으로 전락할 위험이 있다는 경고까지 제기된다. 탄소에 ‘가격’을 매기겠다는 단순한 구상은 실제 시장에 적용되는 과정에서 복잡한 구조와 충돌하며, 다양한 문제를 드러내고 있는 셈이다.
ETS는 단순한 거래 시스템을 넘어 세계가 ‘기후위기 시대의 질서’를 어떻게 설계할 것인지 묻는 질문이기도 하다. 탄소의 가치를 어떻게 정의할 것인가, 그 책임을 누구와 어떻게 나눌 것인가. 제도가 안착하고 10년을 바라보는 지금, 우리는 어디쯤 와있는가?
위 콘텐츠(글)은 탄녹위 넷제로프렌즈 3기 참여자가 작성한 글입니다.
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