이 누리집은 대한민국 공식 전자정부 누리집입니다.
이 누리집은 대한민국 공식 전자정부 누리집입니다.
CO2를 포함한 온실가스는 기후변화를 위해 줄여야 한다. 하지만 모든 기업들이 정해진 목표에 맞게 줄이기는 쉽지 않을 것이다. 산업의 특성마다 줄이기 쉬운 산업이 있고, 어려운 산업이 있기 때문이다. 이를 위해 만들어진 제도가 바로 ‘탄소배출권거래제도’이다. 즉, 탄소배출권은 미래 산업을 준비하는 차원에서 반드시 필요한 ‘산업 승차권’인 셈이다.
우리는 생산활동 통해 온실가스를 배출하는 반면, 재생에너지를 통해 이를 상쇄하고 ‘탄소 크레딧’을 받아 탄소 배출하는 기업에 탄소 크레딧을 판다.
탄소배출권거래제도에 관해 관심 가져야 하는 이유 중, ‘CBAM’이라는 제도를 예로 들 수 있다. 해당 제도는 철강, 시멘트, 비료, 알루미늄, 전기 등 에너지 집약적인 산업을 대상을 시작으로 단계적으로 EU에 수입되는 제품에 탄소 비용을 부담하는 제도이다. 특히 한국의 경우 에너지 집약적인 산업이 많기 때문에 ‘탄소배출권’에 대한 중요성이 날로 중요해지고 있는 시점이다. 이러한 중요성을 국민들에게 조금이라도 더 쉽고, 평소 언론에 노출되지 않았던 내용을 심도 있게 전달하기 위해 윤여창 KDI연구위원과 인터뷰를 진행하였다. 현재, 2050 탄소중립녹색성장위원회(이하 탄녹위) 감축정책 전문위원회 위원으로 활동 중인 윤여창 연구위원(KDI 산업·시장정책연구부)은 미시이론, 행동경제, 에너지경제 분야를 전공하며, 재생에너지 구매제도 및 지원정책 개선, 배출권거래제의 시장기능 개선 방안, 저탄소경제 전환 전략과 정책과제, 탄소세 도입 방안 등에 대한 연구를 진행해왔다. 윤 연구위원은 탄녹위에서 감축정책 전문가로서 배출권거래제의 현황을 분석하고, 이를 개선하기 위한 방안을 제시하고 있다.
ⓒ백승일 기자
윤여창 연구위원은 “이월 제한 완화와 시장안정화제도 도입, 경매 참여 대상 확대 등 여러 방안을 통해 배출권거래제의 효율성을 높이는 연구를 하고 있다. 윤 연구위원의 얼굴에는 배출권거래제의 개선을 통해 대한민국의 탄소 중립 목표 달성을 지원하려는 열정이 가득했다.
Q. 연구위원님 간단히 자기소개 부탁드립니다.
안녕하세요. 2050 탄소중립녹색성장위원회 감축정책 전문위원회 위원 윤여창입니다. 현재 한국개발연구원 KDI의 산업시장정책 연구부에서 일하고 있으며, KDI에서 주로 기후정책과 에너지 정책 관련 연구를 수행하고 있습니다. 경제학 박사 과정에서 정보경제학과 메커니즘 디자인(혹은 마켓 디자인)을 연구했으며, 이는 제도나 시장 설계를 통해 참여자들의 행동을 분석하고 이를 기반으로 시장과 제도를 최적화하는 분야입니다. 대표적인 사례로 경매이론이 있으며, 이러한 접근은 배출권 거래제, 전력시장, 재생에너지 거래 시장 등 기후정책 및 에너지 정책에 응용될 수 있습니다. 또한, 정보공개 제도와 관련하여 기후 공시도 한 예로 들 수 있습니다.
Q. 배출권거래제 그리고 탄소세에 대한 시장 기능에 대해 간단하게 설명해 주실 수 있을까요?
우리나라에서는 국가 온실가스 감축 목표를 달성하기 위해 2015년부터 배출권거래제를 도입하여 운영하고 있습니다. 기존의 목표관리제와 비교할 때, 배출권거래제는 가격 기능을 통해 온실가스 감축 목표를 보다 비용 효과적으로 달성할 수 있다는 점이 가장 큰 특징입니다. 배출권 가격이 주어졌을 때, 참여업체는 추가 감축 비용이 배출권 가격보다 낮으면 감축을 선택하고, 반대로 감축 비용이 배출권 가격보다 높으면 배출권을 구매하는 방식으로 대응합니다. 이는 각 참여업체가 가장 비용 저렴한 방식을 선택하게 하여 국가 전체적으로 온실가스 감축 목표를 달성하는 데 드는 비용을 최소화할 수 있게 합니다. 이러한 비용 효과성을 달성하기 위해서는 시장 기능과 가격 기능이 매우 중요합니다.
배출권거래제(ETS)와 탄소세가 적용되는 부문 (사진 자료=WorldBank)
탄소세와 배출권거래제는 모두 탄소 배출에 가격을 부과하는 탄소 가격 제도로 분류됩니다. 두 제도의 가장 큰 차이는 가격과 배출량이 어떻게 결정되는가에 있습니다. 배출권거래제는 정부가 총 배출 허용량을 정하고, 시장에서 배출권 가격이 내생적으로 결정됩니다. 반면, 탄소세는 정부가 탄소 세율을 결정하면 경제 주체들이 각자의 경제 활동을 통해 배출량이 결정됩니다. 따라서 배출권거래제는 배출 허용 총량이 확정적으로 주어지지만, 가격은 시장에서 불확실하게 결정됩니다. 반면 탄소세는 탄소 세율이 확정적으로 주어지지만, 총 배출량은 불확실하게 결정됩니다. 이와 같이 두 제도는 수량과 가격의 확실성과 불확실성 면에서 차이가 있습니다.
배출권거래제를 적용하는 국가와 탄소세를 적용하는 국가 현황 (사진 자료=WorldBank)
다만 탄소세와 배출권거래제를 동시에 운영하는 국가들도 존재합니다. 유럽의 경우, 발전과 산업 분야에서는 주로 배출권거래제를 운영하고, 건물과 수송 부문에서는 탄소세를 적용하는 방식으로 영역을 구분하고 있습니다. 최근 EU와 독일은 건물과 수송 부문에서도 탄소세 대신 또 다른 배출권거래제를 도입하여 운영하고 있습니다. 탄소 국경조정제도(CBAM)에 따르면, 수출국이 명시적으로 탄소 가격을 지불하고 있다면 EU로 들어오는 상품에 대해 CBAM 적용을 삭감하거나 면제해 줄 수 있습니다. 탄소 가격 제도에는 탄소세뿐만 아니라 배출권거래제도 포함되며, 우리나라는 철강, 석유화학 등 대부분의 산업에서 배출권거래제를 적용받고 있기 때문에, CBAM은 국내 배출권거래제와도 밀접하게 연결되어 있습니다.
한국의 배출권거래제의 시장기능 개선방안에 대해 설명하는 윤여창 연구위원 (사진 자료=대한민국정책브리핑)
Q. 국민들이 위의 제도들에 대해서 일상생활에 접할 수 있는 기회가 있을까요?
현재 우리나라의 배출권거래제는 연간 배출량이 12만 5천 톤 이상인 사업체나 2만 5천 톤 이상의 배출량을 보이는 사업장만 참여하도록 되어 있습니다. 이로 인해 일반 국민들이 접할 기회는 많지 않습니다. 하지만 향후에는 국내 배출권거래제가 금융시장으로 개방될 예정이며, ETF(상장지수펀드) 나 ETN(상장지수채권) 같은 금융 상품도 출시될 계획입니다. EU ETS(유럽연합 배출권거래제)에서는 이미 ETF과 ETN가 출시되어 국민들이 투자할 수 있는 기회를 제공하고 있습니다. 다만 우리나라도 이러한 금융 상품이 개발되고 금융 시장으로 개방되기 위해서는 사전에 충분한 준비가 필요할 것으로 보입니다. 추가적으로, 국내 기업들은 해외에서도 발론토리 카본 마켓(정부규제와 상관없이 기업이나 개인이 자발적으로 탄소배출권을 사고파는 시장)과 같은 다양한 탄소 시장에 참여하고 있습니다. 우리나라에서도 발론토리 카본 마켓을 위한 인증 사업 등을 추진 중이지만, 환경부는 규제 시장인 배출권거래제를 우선시하고 있어 여러 복잡한 이슈가 존재합니다.
지금 이 순간에도 기업들은 많은 온실가스를 배출하고 있다.
Q. 탄소배출권과 가전 전기세와 연관이 있을까요?
전기 요금은 기본 요금, 전력 예약 요금, 연료비 조정 요금, 기후환경 요금의 네 가지 요소로 구성됩니다. 이 중 기후환경 요금은 신재생에너지 공급 의무화 제도(RPS)와 배출권거래제로 인한 발전사들의 비용을 포함합니다. 따라서 배출권 가격이 오르면 전기 요금도 상승하는 구조입니다. 하지만 우리나라의 경우, 발전 부문에서 유상 할당 비중이 높지 않고, 전력 시장도 발전사들의 가격 입찰 방식이 아닌 비용 평가 방식으로 운영되고 있어 이 연결 고리가 강하지는 않습니다. 해외의 경우, 발전 부문에서 유상 할당 비율이 100%인 곳이 많아 배출권 가격 상승이 전기 요금에 직접적으로 반영됩니다. 이는 특히 취약계층에 과도한 비용 부담을 초래할 수 있어 안전장치가 마련되고 있습니다. 우리나라도 향후 이러한 방향으로 나아갈 가능성이 있습니다.
Q. 국민들이 탄소배출권에 대해 알아야 하는 이유에 대해 설명해 주실 수 있나요?
기후변화에 대응하기 위해서 우리나라나 우리나라를 비롯한 전 세계가 국가별로 이제 온실가스 감축 목표를 설정하고 있고 앞서 말씀드렸던 것처럼 배출권거래제가 이를 달성하기 위한 가장 비용 효과적인 방식으로 여겨지고 있습니다. 물론 배출권거래제 하나만으로 모든 달성 목표를 달성할 수는 없고 여러 가지 다른 정책들 역시 보완적으로 동반되어야겠지만, 배출권거래제가 가장 핵심적인 역할을 하게 될 것입니다. 결국은 배출권거래제에 관심을 갖는 것과 또 국가 온실가스 감축 목표나 혹은 기후변화에 대한 문제에 관심을 갖는 것은 같은 접근이라고 생각을 할 수 있을 것 같습니다.
ⓒ백승일 기자
Q. 우리나라의 경우 탄소세와 배출권거래제 중 어떤 제도가 더 효율적이라고 생각하시나요?
조금 전, 탄소세와 배출권 거래제의 원론적 차이에 대해 말씀드렸는데, 제도를 운영하는 과정에 있어서도 좀 차이가 있습니다. 배출권 거래제 같은 경우에는 기본적으로 2개의 시장을 운영해야 합니다. 하나는 거래 시장 그리고 또 하나는 경매시장입니다. 보통 경매 시장을 프라이머리 마켓이라 하고, 거래 시장을 세컨더리 마켓이라고 하는데요. 2개의 시장을 함께 운영하면서 제도들을 설계해야 되기 때문에 복잡하고 설계 오류의 가능성을 항상 내포하고 있습니다. 참여자들의 경우 대기업 같은 경우에는 큰 상관이 없는데 배출권 거래제 적용을 받는 중소기업의 경우 별도의 담당자를 두기 어려운 부분들도 있기 때문에 행정적인 비용 부담이 발생하는 측면도 있습니다. 반면에 탄소세의 경우, 제도 운영에 있어서는 조금 더 심플한 편입니다. 다만 탄소 세율 그러니까 탄소 가격인 탄소 세율을 정부가 직접 결정을 해야 되는 정치적 부담이 있고 그러다 보니 상대적으로는 일반적으로 탄소세를 운영하는 국가의 탄소 세율이 이제 배출권 거래제를 운영하는 국가들의 배출권 가격보다는 낮게 유지되는 경향이 있습니다. 우리나라는 이미 배출권 거래제를 약 10년 가까이 운영을 해왔고, 그간 여러 가지 문제점들도 있지만 그 과정에서 상당히 고도화가 진행되어 왔기 때문에 이미 있는 배출권 거래제를 조금 더 잘 운영하는 방식으로 제도를 개선하는 게 바람직할 것이라고 생각합니다.
ⓒ백승일 기자
Q. 배출권거래제 도입 목표가 온실가스 감축 및 지속 가능한 경제 성장을 위한 것으로 알고 있는데, 이를 위해서는 기업의 기술 혁신을 통해 목표 성취를 기대할 수 있을 것 같습니다. 현재 제도 도입 후 기업이 기술을 혁신하고자 하는 적극적인 노력이 발생하고 있나요?
배출권거래제의 영향과 효과에 대해서는 기존에도 많은 연구가 있었습니다. 우리나라의 경우, 배출권거래제 이전에 목표관리제라는 감축 제도가 있었으며, 이 두 제도를 비교했을 때 탄소 집약도가 일부 감소했다는 연구 결과가 있습니다. 그러나 배출권거래제가 매우 실효성이 있었다고 말하기는 어렵습니다. 특히 2011년과 2019년 사이의 자료를 이용한 김현석 한국개발연구원 박사님의 연구에서, 배출권거래제가 여전히 개선될 여지가 있다고 밝혔습니다. 2019년 이후 배출권 가격이 급락한 것을 고려하면, 배출권거래제는 제도적으로 고도화되었지만 아직 적극적으로 기업들을 유인하고 있다고 보기는 어렵습니다. 조기에 감축 기술과 설비를 도입한 기업들이 배출권 가격이 너무 낮아 이익을 회수하지 못한 사례도 발생하고 있어, 이러한 부분에서 개선이 필요합니다.
Q. 현재 국내 탄소배출권 금액이 낮은 것으로 평가받고 있는데, 금액을 높이려면 어떤 제도 개선과 노력이 필요할까요?
우리나라 배출권 가격은 제도 도입 이후 2020년 초반까지 급격히 상승했으며, 당시 EU ETS, 뉴질랜드, 캘리포니아보다도 높았습니다. 그러나 그 이후 빠르게 하락해 현재는 중국보다도 낮은 상황입니다. 이러한 현상에 대해 거시경제적 충격이나 코로나의 영향을 지적하는 의견도 있지만, 이는 전 세계적으로 공통된 문제여서 설명이 어렵습니다. 공급 과잉이나 과잉 할당도 지적되지만, 우리나라는 2030년 온실가스 감축 목표를 상향 조정하고 2050 탄소 중립을 선언한 상황이므로 미래 배출권 공급량은 줄어들 것입니다. 따라서 배출권 가격 하락은 미래 목표가 현시점에 반영되지 않고 있다는 것을 의미합니다. 제가 생각하는 가장 큰 이유는 이월 제한 제도입니다. 이월 제한은 일정 수량 이상의 배출권을 기업들이 이월하지 못하도록 막는 제도입니다. 우리나라에서는 2017년에 이월 제한이 도입되었고, 2019년부터 순매도량 기준으로 변경되었습니다. 이는 매도를 많이 하는 기업이 이월도 많이 할 수 있도록 하는 제도로, 2020년 초반부터 배출권 가격 하락이 나타났습니다.
국내외 배출권 월별 가격 변화 (사진 자료=윤여창 연구위원)
이월 제한의 문제는 두 가지로 구분할 수 있습니다. 첫째, 이월 제한은 현재 가지고 있는 배출권이 미래에 역할을 할 수 없다는 의미이므로, 미래 목표가 아무리 높아도 현재 배출권 가격이 오르지 않는 원인이 됩니다. 둘째, 장기간에 걸쳐 감축 설비를 도입하고 의사결정을 해야 하는데, 이월 제한으로 인해 의사결정이 1년 단위로 이루어지게 되어 단기적인 공급 과잉이나 경제적 충격에 민감하게 반응하게 됩니다. 또한, 배출권의 상품 가치가 훼손되는 문제가 발생합니다. 순매도량 기준은 기업들이 매도를 해야 이월을 할 수 있도록 유인하기 때문에 매도량이 상반기에 집중되는 계절적 문제를 만듭니다. 이러한 요인들로 인해 현재 배출권 가격이 하락하고 있으며, 이를 개선하기 위해 이월 제한을 단계적으로 완화하거나 이월 수량 기준을 변경하고, 추가적인 시장 안정화 제도를 마련할 필요가 있습니다.
ⓒ백승일 기자
윤여창 연구위원은 넷제로프렌즈와 인터뷰를 마무리하며 정책 이행 점검의 중요성을 강조하고, 배출권거래제가 탄소 중립 목표 달성에 핵심적인 역할을 할 것이라고 언급했다. 또한 “우리나라 온실가스 감축 목표는 강화됐지만 배출권 가격이 하락하고 있어 미사용 탄소배출권 이월 제한을 완화해야 한다”라는 제언을 하였다. 앞으로의 정책 개선과 이행 점검을 통해 배출권거래제의 실효성을 높이고, 기후 위기 해결에 기여할 수 있기를 기대해 본다.
넷제로프렌즈 청년기자 백승일
원문 바로가기: https://blog.naver.com/seung_il23/223528987516
본 글은 넷제로프렌즈의 개인적인 의견으로, 탄녹위 공식 입장과 다를 수 있습니다.
첨부파일